Am Mittwoch wurde in Luxemburg der Notstand (état de crise) ausgerufen, der innerhalb von 10 Tagen vom Parlament mit einer 2/3Mehrheit verlängert werden musste. Am Samstag den 21. März stimmte das Parlament mit 56 Stimmen (0 Enthaltungen, 0 Gegenstimmen) der Verlängerung um maximal 3 Monate zu.
Aber was bedeutet „Notstand“ eigentlich? Wird dadurch unsere Demokratie eingeschränkt? Welche Vorteile hat er und warum betrachtet die Regierung ihn als notwendig und nützlich?
Was bedeutet „Notstand“ hier in Luxemburg?
Der Notstand ist ein Ausnahmezustand, der von der luxemburgischen Verfassung in Art. 32(4) beschrieben wird. Er kann in drei Fällen ausgerufen werden, wenn:
- eine internationale Krise im Gang ist,
- die Interessen der Bevölkerung oder eines Teils der Bevölkerung bedroht sind, oder
- eine akute Gefahr durch Verstöße gegen die öffentliche Sicherheit besteht.
Wenn der Notstand ausgerufen wird, wie es am Mittwoch den 18. März der Fall war, kann die Regierung durch großherzogliche Verordnungen (Règlement grand-ducal) regieren. Im Gegensatz zu „normalen“ Gesetzen benötigen diese Verordnungen nicht die Zustimmung des Parlaments.
Zunächst einmal gilt der Notstand nur für 10 Tage. Soll der Notstand verlängert werden, muss das Parlament einem entsprechenden Gesetz mit einer 2/3 Mehrheit zustimmen. Dieses muss auch die Maximaldauer des Notstands definieren. Laut Verfassung kann die Verlängerung maximal drei Monate betragen.
Am Ende des Notstands verlieren alle Notstands-Verordnungen ihre Gültigkeit.
Wird durch den Notstand unsere Demokratie eingeschränkt?
Wenn die Regierung Verordnungen ohne die Zustimmung des Parlaments erlassen kann, d.h. wenn die Regierung am Parlament vorbei regieren kann, bedeutet das, dass unsere Demokratie ausgehebelt wird?
Ein Notstand begrenzt in der Tat (in allen Ländern) immer die Rolle des Parlaments. Allerdings besteht in Luxemburg keine Gefahr, dass unser Parlament und unsere Demokratie nachhaltig geschädigt werden. Sogar während des Notstands bleiben gewisse demokratische Garantien bestehen:
- Der Notstand kann nicht gegen den Willen des Parlaments verhängt werden. Spätestens nach den ersten 10 Tagen kann er nur verlängert werden, wenn das Parlament einem Gesetz zur Verlängerung zustimmt. Dafür reicht eine einfache Mehrheit nicht, d.h. die Regierungsparteien können nicht allein ihrer Regierung Sonderrechte erteilen: Es braucht eine 2/3 Mehrheit, so dass das Gesetz auch die Unterstützung eines Teils der Opposition braucht. Dieses Mal haben alle Parteien geschlossen die Verlängerung des Notstands unterstützt.
- Das Parlament wird NICHT aufgelöst. Es ist auch während des Notstands aktiv und erwartet von der Regierung, dass sie über Beschlüsse umfangreich informiert. Das Parlament hat am Samstag, den 21. März auch explizit in einer Resolution gefordert, dass die Regierung das Parlament weiterhin umfangreich informiert. Es kann also eingreifen, wenn der Eindruck entsteht, dass die Regierung zu weit geht.
- Wenn das Parlament der Meinung ist, dass die Krise überstanden ist, kann es den Notstand auch frühzeitig beenden.
- Außerdem dürfen die Verordnungen der Regierung zwar von bestehenden Gesetzen abweichen, müssen aber verfassungskonform sein und internationale Verträge respektieren. Sie müssen außerdem notwendig sein und im Kontext der Herausforderung verhältnismäßig sein.
Die Demokratie ist also vorübergehend eingeschränkt, aber nicht abgeschafft, und das Parlament kann sich wehren. Das haben wir übrigens der Verfassungsänderung vom 13. Oktober 2017 zu verdanken. Davor stand im Artikel 32(4) nur, dass der Großherzog im Fall einer internationalen Krise Verordnungen mit einer Gültigkeit von bis zu drei Monaten erlassen kann. Die Rechte des Parlaments während des Notstands waren nicht klar garantiert, und es war auch nicht explizit festgehalten, dass die Verordnungen die Verfassung respektieren müssen.
Wieso ist der Notstand besonders jetzt in der Gesundheitskrise notwendig und nützlich?
Es gibt sowohl rechtliche als auch praktische und psychologische Gründe für das Ausrufen des Notstands.
Die erste Frage, die man sich jetzt vielleicht stellt ist, wieso die Regierung Vorschriften ohne das Parlament erlassen kann, wenn das Parlament doch weiterhin tagt? Es geht hier um Schnelligkeit und Dringlichkeit. Normalerweise dauern Gesetzgebungsverfahren Wochen und Monate. Der Notstand wird in der Regel dann ausgerufen, wenn man der Meinung ist, dass die Situation es erfordert, dass die Regierung sehr schnell neue Maßnahmen ergreifen kann. Das Corona-Virus ist so ansteckend, dass die Zahl der Infizierten oft exponentiell ansteigt, bevor die Situation unter Kontrolle gebracht wird. Das haben wir in den letzten Tagen auch in Luxemburg beobachten können. Deshalb müssen neue Maßnahmen oft innerhalb von Stunden ergriffen werden – und kein Parlament der Welt kann so schnell arbeiten, weil eine „korrekte“ parlamentarische Arbeitsweise eine Analyse in Ausschüssen, Plenardebatten und Abstimmungen vorsieht. Wenn in der COVID-19 Krise schnell reagiert wird, kann das dazu führen, dass die Ausbreitung schneller eingegrenzt wird, und kann dadurch Leben retten. Jeder Tag Verzögerung kostet hingegen Leben. Auch deshalb ist die COVID-19 Krise ein Paradebeispiel für eine Gesundheitskrise, in der das Ausrufen des Notstands sinnvoll ist.
Ein zweiter wichtiger Grund ist die Rechtssicherheit. Bevor die Regierung am Mittwoch den Notstand ausrief, hatte sie schon viele weitreichende Maßnahmen ergriffen. Die Minister haben natürlich versucht, Rechtsgrundlagen für diese Maßnahmen zu finden. Während des Notstands kann die Regierung jetzt auch Vorschriften erlassen, die von bestehenden Gesetzten abweichen (was vorher nicht möglich war). Allerdings müssen diese Vorschriften dennoch mit der Verfassung im Einklang stehen. Mit dem Notstand ist jetzt ganz klar: Das großherzogliche Règlement vom 18. März verbietet es den Bürgern, ohne Notwendigkeit das Haus zu verlassen, alle nicht-notwendigen Geschäfte zu öffnen, das Arbeiten auf Baustellen etc. Aber es schafft auch wichtige neue Möglichkeiten, zum Beispiel, dass Gemeinderäte jetzt auch per Videokonferenz abstimmen dürfen, oder dass Aufenthaltsgenehmigungen automatisch für die Dauer des Notstands verlängert werden.
Den Notstand auszurufen ist auch die logische Folge der drastischen Maßnahmen. Die Regierung hat bereits tief in die Gewerbe-, Versammlungs- und Bewegungsfreiheit der Bürger eingegriffen. In „normalen“ Zeiten macht das in einer Demokratie, die Freiheit des Einzelnen schützen will, keinen Sinn.
Der Notstand ist auch aus psychologischer Sicht wichtig. Wir haben gesehen, dass viele Bürger die Empfehlungen der Regierung letztes Wochenende (14.-15. März) noch nicht ernst genommen haben, und sich weiterhin mit Bekannten und Verwandten trafen. Durch das Ausrufen des Notstands hat die Regierung der Bevölkerung am Mittwoch klar signalisiert, dass wir uns in einer Krise befinden, dass es sich nicht um einen Schnupfen handelt, und dass die Krise ernst genommen werden muss. Dadurch wird den Leuten die Dringlichkeit der Maßnahmen und ihre eigene Verantwortung noch mehr bewusst.
Kommentar von Dr. Anna-Lena Högenauer (Universität Luxemburg)